Når engasjement ikke er nok

Hendelsene på Sri Lanka avslører grunnleggende problemer ved
engasjementspolitikken.

ErlikOslo august 2009

Den 18 mai, 2009 var det over. Mens regjeringshæren
trengte frigjørings skråstrek terrororganisasjonen
LTTE sammen på et stadig
mindre område, sirkulerte kjedepostene fra
mine tamilske venner med stadig større hyppighet.
Som om elektroniske ord skulle kunne
stanse kulene. Det var hjerteskjærende. Slik
endte LTTEs kamp for sitt Tamil Eelam – soldater
og sivile trengt sammen på liten landstripe
i et striregn av granater.
Over de siste to tiårene har Norge bygd opp
en unik utenrikspolitisk profil. Stikkord engasjementspolitikk,
humanitær stormakt.
Som en del av denne «merkevarebyggingen»
(de kaller det faktisk det) har norske myndigheter
søkt en høyprofilert rolle som megler
og tilrettelegger i en lang rekke konflikter,
hvorav Sri Lanka var én. Den underliggende
tanken var hva Johan Galtung kalte «Transcend-
metoden». Her oppmuntres partene til å
oppdage sine «virkelige» interesser hjulpet av
konstruktiv dialog, bistand og norsk meglerekspertise.
Når vi et tiår senere ser tilbake på resultatene
av denne politikken, må det sies at resultatene
ikke har stått i forhold til innsatsen. Nyere
forskning kan bidra til å forklare hvorfor.
Voldelige konflikter og borgerkrig sett under
ett viser at inngripen utenfra har vist seg å
ha dårligere resultater enn engasjementspolitikkens
tilhengere vedkjenner seg. «Humanitære
» intervensjoner kan bidra til å forlenge
stridighetene. De kan også komplisere situasjonen
ytterligere fordi timingen er feil.
Mens situasjonen forverret seg på Sri Lanka,
satt FN altfor lenge på gjerdet. Da intervensjonene
utenfra kom i form av indisk inngripen
i 1987, ble flyktningleirene over grensen
til Tamil Nadu en kilde til politisk uro både i
vertslandet og i Sri Lanka. Dette mellomspillet
endte med drapet på statsminister Rajiv
Gandi i 1991 av en tamilsk selvmordbomber.
I sin studie av borgerkriger etter annen verdenskrig
viser Sarah K. Lischer at humanitær
hjelp kan gi nye krefter til stridende parter og
bidra til at krigshandlingene forlenges. Dette
var trolig grunnen til at Sri Lanka avslo Norges
velmente krav om en våpenhvile ga krigen
gikk inn i sin siste fase.
En annen utfordring er, som Stephen Stedman
og andre har vist, at jo mer sammensatte
de internasjonale intervensjonene er, med
humanitære, politiske og militære aspekter,
desto større fare er det for å favorisere en
av partene og derigjennom ende opp som en
aktør i konflikten. Indias fredsintervensjon
endte som krigførende part. Det samme er
tilfelle med intervensjon med pengemakt, det
foretrukne norske virkemiddelet. Singalesiske
kilder har gang på gang hevdet at norske
penger bidro til å holde liv i LTTE. Uten forskning
er det vanskelig å vurdere sannhetsgehalten
i dette. Hva vi nå vet er at norske
myndigheter valgte å vende det blinde øyet
til LTTEs beskatning av det tamilske miljøet
i Norge.
I sin artikkel «Lite land som humanitær stormakt?
» viser Professor Øyvind Østerud til at
fredsmekling sjelden er vellykket med mindre
en rekke faktorer allerede ligger på plass. Siden
krigsutbruddet 23. juli 1983 hadde internasjonale
aktører alt stått bak et stort antall
resultatløse fredsinitiativer. Da Norge påtok
seg en aktiv rolle på Sri Lanka, skjedde dette
uten offentlige tilløp til kritisk analyse. Lite
har endret seg siden den gang. Vi har fortsatt
lite etterprøvbar uavhengig forskning om erfaringene
fra og virkningene av det norske
fredsdiplomatiet.
Det kan altså virke som om idealisme ikke er
et godt substitutt for innsikt. Mens den norske
utenrikspolitiske elite mente å vite at
«det finnes ingen militær løsning på konflikten
», var det nettopp en militær løsning som
fant sted. Roy Licklider understreker at selv
om sammenhengene er kompliserte, viser
hans studie om konsekvensene av forhandlede
fredslutninger i borgerkriger 1945–1993 at varig
fred etter borgerkrig oftere oppstår når den
ene parten har vunnet krigen enn når meglere
får til en avtale. Slike avtaler blir ofte kun et
skjørt og lite varig kompromiss, mens mer robuste
statsinstitusjoner kan oppstå som bieffekt
av konflikterfaringen.
I en nyere artikkel av Jeremy M. Weinstein blir
det beregnet at krigen blusset opp igjen innen
ti år i 15 % av de tilfellene som hadde endt
med militær seier, mot ny krig i halvparten av
de tilfellene der krigen var stanset av en forhandlingsløsning.
En tilsvarende studie over
borgerkriger i Afrika i perioden 1975–2000
bekrefter dette mønsteret. Når det ikke hadde
forekommet intervensjon utenfra blusset det
ikke opp nye krigshandlinger i under halvparten
av krigene, mens tre fjerdedeler av de tilfellene
der FN hadde grepet inn, inntraff det nye
krigshandlinger innen ti år etter den opprinnelige
fredsslutningen.
En varig fredsløsning med stabile institusjonelle
rammer vil forbli i det blå så lenge sentrale
krigførende parter mener de kan vinne mer
på slagmarken enn ved forhandlingsbordet. La
oss ikke glemme at mange kriger kjempes om
et knapt gode: land – altså noe som man kan
skape mer av slik at alle parter får sine krav
oppfylt. Krig bunner ofte i reelle, ikke innbilte
interessemotsetninger. Så lenge en av partene
fortsatt tror at militær seier er mulig, er sjansene
små for at megling vil vinne fram. På den
annen side kan motivet for en midlertidig og
fremforhandlet våpenhvile være en vitamininnsprøytning,
ikke minst siden bistand ofte
medfører svak eller ingen giverkontroll.
Dette betyr ikke at «fredsbyggende» intervensjoner
alltid er mislykket eller at de ikke kan
rettferdiggjøres selv om de langsiktige konsekvensene
er usikre. Problemet er at intervensjon
utenfra har en, rent faktisk, dårlig karakterbok
når det gjelder å skape varig fred. Intervensjon
for å redusere vold og overgrep på kort
sikt kan ha omkostninger i form av fornyet
vold og overgrep på lengre sikt. Derfor er forsøk
på «fredsbygging» et dilemma der utfallet
kan bli det motsatte av hensikten